施工圖設(shè)計文件審查制度

發(fā)展歷程的回顧與分析

自我國建立施工圖設(shè)計文件審查制度以來，在整體上對保障施工圖設(shè)計文件的基本質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，取得較好成效。但施工圖設(shè)計文件審查（以下簡稱“施工圖審查”）制度在執(zhí)行和調(diào)整發(fā)展過程中，仍存在一定局限性和不足。目前，一些地方的做法各不相同，尤其是對施工圖審查的性質(zhì)、政府的監(jiān)管等問題的認(rèn)識存在爭議。在《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第687 號）以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33 號）出臺后更為成為爭議焦點(diǎn)，出現(xiàn)不同的解讀：一種是認(rèn)為施工圖審查應(yīng)是政府監(jiān)管行為，或應(yīng)繼續(xù)由政府指定的施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查， 推行政府購買服務(wù)，審查制度應(yīng)不斷完善和強(qiáng)化；另一種聲音則認(rèn)為施工圖行政審批制度應(yīng)回歸基本建設(shè)程序，由設(shè)計單位自行審查。

施工圖審查制度最大的爭議在于“政府是否要管， 該怎么管？”中國寰球工程有限公司原總經(jīng)理何立山等認(rèn)為，施工圖審查應(yīng)該回歸到設(shè)計單位自行審查的源頭上來，政府審查施工圖不應(yīng)繼續(xù)作為行政行為[1]。但中國勘察設(shè)計協(xié)會副理事長王樹平指出，對“兩個條例”的修改，是再一次強(qiáng)調(diào)了施工圖審查是建設(shè)程序中的強(qiáng)制性要求，進(jìn)一步明確了施工圖審查機(jī)構(gòu)作為專業(yè)技術(shù)性機(jī)構(gòu)為政府的質(zhì)量監(jiān)管提供技術(shù)性服務(wù)， 也進(jìn)一步確定了施工圖審查機(jī)構(gòu)的地位和作用[2]。針對我國各地區(qū)施工圖審查做法各不相同的現(xiàn)狀，武漢科技大學(xué)余宏亮則總結(jié)出了武漢模式（政府購買服務(wù)）、江蘇模式（公益服務(wù)）、上海模式（公司競爭）等國內(nèi)施工圖設(shè)計文件審查制度運(yùn)行的典型模式[3]，介紹了各種模式的審查主體、審查機(jī)構(gòu)性質(zhì)、審查合同簽訂方式、審查費(fèi)用支付方式等內(nèi)容。針對目前參差不齊的施工圖審查水平以及不同類的審查工作，諸多學(xué)者與業(yè)內(nèi)人士提出了諸多改革方向，如提出了分別設(shè)立省級建設(shè)工程施工圖審查中心以及地/市建設(shè)行政主管部門設(shè)立下屬的施工圖審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不同層面項(xiàng)目的施工圖審查，不再批準(zhǔn)新的企業(yè)性質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)的建議[4]；提出了設(shè)立施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險政策等措施[5]；指出通過實(shí)施施工圖聯(lián)審和政府購買服務(wù)等改革舉措，可以大幅提升審查效率[6]；認(rèn)為未來應(yīng)該建立全國統(tǒng)一的施工圖審查模式[7]等。

如此等等，在施工圖審查制度的實(shí)施過程中，形成對制度性質(zhì)認(rèn)識、法律依據(jù)理解、相關(guān)責(zé)任劃分等的不明確或不一致，造成思想混亂和實(shí)踐困惑，對施工圖審查制度的成效及其可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生一定的影響?；诖吮尘?，本文將回顧梳理施工圖審查制度的發(fā)展歷程，分析問題和爭議存在的背景，并對施工圖審查的性質(zhì)等進(jìn)行討論，提出相關(guān)的建議。


2000年以前，我國沒有施工圖審查制度。在1997年頒布的《建筑法》中只是規(guī)定：“有滿足施工需要的施工圖紙及技術(shù)資料”是申請領(lǐng)取施工許可證的必要條件之一；“建筑工程的勘察、設(shè)計單位必須對其勘察、設(shè)計的質(zhì)量負(fù)責(zé)?？辈?、設(shè)計文件應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定和建筑工程質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)、建筑工程勘察、設(shè)計技術(shù)規(guī)范以及合同的約定”，并沒有涉及施工圖審查的相關(guān)規(guī)定。

但在2000年以前的較長一段時期中，工程質(zhì)量事故尤其是惡性事故頻發(fā)，其中不少工程事故是由于勘察設(shè)計質(zhì)量不達(dá)標(biāo)引起的，如重慶市綦江彩虹橋坍塌等惡性事故，這些頻發(fā)的惡性工程質(zhì)量事故引起了中央領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的廣泛關(guān)注，相關(guān)主管部門對工程質(zhì)量的有效控制也進(jìn)行了思考和分析。由于不少惡性事故是由勘察設(shè)計質(zhì)量引起的，原建設(shè)部組織有關(guān)部門及人員對此進(jìn)行了深入而廣泛的調(diào)研，力求全面掌握當(dāng)時我國勘察設(shè)計質(zhì)量的情況及問題所在。同時，原建設(shè)部組織了赴發(fā)達(dá)國家和地區(qū)進(jìn)行有關(guān)工程設(shè)計審核和質(zhì)量監(jiān)管的考察學(xué)習(xí)。這些工作均為施工圖審查制度的建立，奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

在借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際情況，原建設(shè)部在上海等地組織開展了施工圖審查的試點(diǎn)，并根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)制定了一系列管理文件，有序推動了施工圖審查制度的建立和實(shí)施。2000年1月30日，國務(wù)院頒布實(shí)施了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第279號），同年9月25日，國務(wù)院又頒布了《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第293號），明確規(guī)定進(jìn)行施工圖審查。至此，施工圖審查制度正式確立。

施工圖審查制度的建立，從根本上改變了長期以來政府對涉及社會公眾利益與安全的工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督缺位的狀態(tài)。施工圖審查制度對保障勘察設(shè)計質(zhì)量、推動勘察設(shè)計行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。


2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第279號）的頒布，標(biāo)志著施工圖審查制度的正式建立。其后，這一制度在實(shí)施過程中發(fā)展和變化，從立法角度大致可分為若干階段，如圖1所示。


第一階段： 行政審批階段（2000年—2004年）

2000年1月30日和9月25日，國務(wù)院分別頒布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)，通過行政立法手段，建立了施工圖設(shè)計文件審查制度。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查。施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”、“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”。《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》第三十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者交通、水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”、“施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用”。

從這一階段的立法規(guī)定看，施工圖設(shè)計文件的審查是政府行為和職能，法規(guī)明確施工圖審查由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，審查主體是政府（縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門），對施工圖設(shè)計文件的審查屬于行政審批（施工圖設(shè)計文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)的，不得使用）。由此，從這一制度的設(shè)立看，施工圖審查的性質(zhì)一開始便屬于行政審批，應(yīng)該由政府進(jìn)行施工圖文件的審查工作。

同年，原建設(shè)部印發(fā)了《建筑工程施工圖設(shè)計文件審查暫行辦法》（建設(shè)〔2000〕41號），根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》制定了施工圖審查的具體實(shí)施辦法，施工圖審查制度開始在我國實(shí)施。

第二階段：行政審批與市場化交叉階段（2004年—2017年）

從立法層面上講，施工圖審查的性質(zhì)和定位在這一階段是較為模糊、不甚清晰的。2004年5月19日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2004〕16號），其中，施工圖審查被列入國務(wù)院決定改變管理方式、不再作為行政審批、實(shí)行自律管理的行政審批項(xiàng)目目錄。由此，施工圖審查的性質(zhì)和定位有所改變（屬于自律管理的行政審批），即由原施工圖審查的政府行為和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌龌绞竭M(jìn)行實(shí)施。

但是，此時的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》并未有修訂，《國務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國發(fā)〔2004〕16號）有違上位法之嫌，因此從法律角度上來講，此階段仍屬行政審批階段。同年8月23日，原建設(shè)部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》（建設(shè)部令第134號），根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》 《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》，對施工圖審查中的各種問題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和解釋，明確施工圖審查由審查機(jī)構(gòu)執(zhí)行，并對審查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和行為加以了規(guī)定。134號部令第三條明確：國家實(shí)施施工圖設(shè)計文件（含勘察文件）審查制度；施工圖審查機(jī)構(gòu)由建設(shè)主管部門認(rèn)定；施工圖未經(jīng)審查合格的，不得使用。第五條規(guī)定：建設(shè)主管部門“應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的審查機(jī)構(gòu)條件，并結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)的建設(shè)規(guī)模，認(rèn)定相應(yīng)數(shù)量的審查機(jī)構(gòu)”、“審查機(jī)構(gòu)是不以營利為目的的獨(dú)立法人”。此后，在全國范圍內(nèi)有些地方的施工圖審查制度就主要以市場化方式或限定條件下的市場化方式實(shí)施和開展，建設(shè)單位自主選擇或按規(guī)定自主選擇施工圖審查機(jī)構(gòu)，與施工圖審查機(jī)構(gòu)簽訂施工圖審查合同，并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。

就實(shí)施施工圖設(shè)計文件審查制度而言，此時的政府建設(shè)行政主管部門的職能主要轉(zhuǎn)變?yōu)椋簩κ┕D審查進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督、對施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批等。2013年4月27日住建部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》（住建部令13號），對施工圖審查中的相關(guān)問題進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定和解釋，同時廢止了第134號部令。但13號部令在施工圖審查性質(zhì)和定位等方面的規(guī)定與第134號部令相比，沒有實(shí)質(zhì)性的變化。

2015年6月12日，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例>的決定》（國務(wù)院令第662號），《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》(2015年6月修訂)未對涉及施工圖審查的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，第三十三條中依然保留了“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者交通、水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”的規(guī)定。因而此階段，施工圖設(shè)計文件的審查仍應(yīng)是政府行為和職能。

第三階段：市場化階段（2017年至今）

2017年10月7日，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第687號），對《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》兩部行政法規(guī)的部分條款予以修改。將《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十一條第一款修改為：“施工圖設(shè)計文件審查的具體辦法，由國務(wù)院建設(shè)行政主管部門、國務(wù)院其他有關(guān)部門制定”，刪除了“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將施工圖設(shè)計文件報縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門審查”的規(guī)定。將《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理?xiàng)l例》第三十三條第一款修改為：“施工圖設(shè)計文件審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查。縣級以上人民政府交通運(yùn)輸?shù)扔嘘P(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”，刪除了“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門或者水利等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對施工圖設(shè)計文件中涉及公共利益、公眾安全、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行審查”的規(guī)定。

修改后的這兩部行政法規(guī)，明確規(guī)定了施工圖設(shè)計文件的審查不再是政府行為和職能（交通運(yùn)輸工程施工圖設(shè)計文件審查除外），而由施工圖設(shè)計文件審查機(jī)構(gòu)對房屋建筑工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的施工圖設(shè)計文件進(jìn)行審查。政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)、監(jiān)督以及機(jī)構(gòu)審批等。
然而，2018年5月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號），在“（十）合并審批事項(xiàng)”中，提出“推行以政府購買服務(wù)方式開展施工圖設(shè)計文件審查”。若是“政府購買服務(wù)”，施工圖審查似乎又應(yīng)回歸政府行為和職能，施工圖審查的性質(zhì)和定位又發(fā)生了變化，如表1所示。
由于立法方面的缺欠、法律法規(guī)的模糊混亂，造成思想混亂，也導(dǎo)致了施工圖審查制度在操作層面的不一致，造成各相關(guān)單位對施工圖審查工作執(zhí)行的偏差很大，具體表現(xiàn)在：各地方施工圖審查工作的具體開展方式形形色色，所取得的實(shí)際效果也良莠不齊；施工圖審查工作主體目前沒有清晰的定義，從歷史過程來看，審查主體也是一再變更；有關(guān)部門及社會對施工圖審查性質(zhì)的理解不統(tǒng)一，對施工圖審查機(jī)構(gòu)的確定是否是行政許可也有不同的認(rèn)識；社會爭論激烈，如相關(guān)新聞媒體相繼刊發(fā)了一些評論施工圖設(shè)計文件審查制度的文章，甚至極端提出應(yīng)當(dāng)取消施工圖審查制度等。

因此，就施工圖審查制度而言，研究探討相關(guān)基本問題，有助于在思想認(rèn)識上取得統(tǒng)一。

施工圖審查的性質(zhì)

建設(shè)工程具有極其強(qiáng)大的社會屬性，其對社會的持久影響主要體現(xiàn)為地區(qū)發(fā)展、自然生態(tài)和社區(qū)生活以及建筑結(jié)構(gòu)安全等的質(zhì)量表現(xiàn)，而工程設(shè)計對建設(shè)工程質(zhì)量有著決定作用。但工程設(shè)計活動及其產(chǎn)品質(zhì)量，在市場經(jīng)濟(jì)條件下具有市場失靈、負(fù)外部性、信息不對稱和涉及公共利益等特征。正因如此，工程設(shè)計質(zhì)量關(guān)系公眾利益和公共安全，政府必須實(shí)施社會性管制。工程設(shè)計審核事關(guān)社會整體的共同利益，必須保證工程設(shè)計審核的公共立場和社會服務(wù)性，這一行為活動的實(shí)現(xiàn)主體不應(yīng)當(dāng)是市場中的社會組織。因此，在理論上認(rèn)識上必須明確：工程設(shè)計審核的性質(zhì)是政府行為，工程設(shè)計審查制度的設(shè)計要義是公益性、技術(shù)性和規(guī)制性。

（1）社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們的生活工作等均離不開建設(shè)工程。建設(shè)工程一旦發(fā)生質(zhì)量安全事故，通常就會造成人民群眾生命和財產(chǎn)的巨大損失，對公眾安全、公共利益影響巨大。政府監(jiān)管是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府必須履行的基本職責(zé)，監(jiān)管的主要目標(biāo)，包括保障公共安全和公共利益、公平、效率和可持續(xù)發(fā)展等。因此，政府需要高度重視工程質(zhì)量監(jiān)管，并扮演重要角色，發(fā)揮重要作用，將工程設(shè)計審核作為政府監(jiān)管勘察設(shè)計質(zhì)量的重要手段。

（2）縱觀國際上涉及工程設(shè)計審核的相關(guān)做法，可以看到，工程設(shè)計審核屬于政府行為。在工業(yè)發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，從公共利益出發(fā)普遍實(shí)施工程設(shè)計審核制度。對于工程設(shè)計質(zhì)量，這些國家和地區(qū)的政府嚴(yán)格監(jiān)管，工程設(shè)計審核作為政府行政職能，由政府主管部門組織實(shí)施，并未將其市場化。

（3）在某些情境下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為難以兼顧公共利益。任何產(chǎn)業(yè)內(nèi)的任何企業(yè)的行為如果不能保障社會或個人的健康安全，損害了社會利益，都要受到相應(yīng)的管制是政府根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)行為的一種橫向制約機(jī)制，政府在充分發(fā)揮市場機(jī)制前提下加強(qiáng)社會性管制是必須履行的職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)市場環(huán)境下，單純依靠設(shè)計單位的技術(shù)能力和行為自律，有時難以切實(shí)保證涉及社會公眾利益與安全的設(shè)計質(zhì)量，這就要求通過施工圖審查來保障和提高勘察設(shè)計質(zhì)量，且這種需求較為迫切。

因此，施工圖審查是政府社會性管制的有效手段，應(yīng)回歸政府審查，政府應(yīng)是施工圖審查的主體。

施工圖審查的體制

施工圖設(shè)計文件審查的行政管理，可采用三級管理體制：
一是國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國的施工圖審查管理工作，對審查工作實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督；
二是省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查管理工作，對審查工作實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)督。
三是縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的施工圖審查工作的具體實(shí)施和監(jiān)督管理工作。
施工圖審查工作的具體實(shí)施，主要由地方政府的相關(guān)行政主管部門負(fù)責(zé)，設(shè)置施工圖設(shè)計文件審查和管理機(jī)構(gòu)，開展相應(yīng)工作。

（1）政府自行審查
地方政府作為施工圖審查的主體，設(shè)立相應(yīng)部門負(fù)責(zé)施工圖審查工作，自行實(shí)施對施工圖設(shè)計文件的具體審查，如圖2所示。政府施工圖審查部門接收建設(shè)單位報送的施工圖設(shè)計文件；組織并實(shí)施施工圖審查；審查合格，在施工圖設(shè)計文件上批準(zhǔn)簽章。


（2）政府委托審查
政府在行使施工圖審查的行政職能時，將具體的施工圖審查工作部分或全部委托社會機(jī)構(gòu)實(shí)施（政府購買服務(wù)）。政府作為施工圖審查的主體，設(shè)立相應(yīng)部門負(fù)責(zé)施工圖審查的組織與監(jiān)管，如圖3所示。政府施工圖審查主管部門接收建設(shè)單位報送的施工圖設(shè)計文件；選擇并委托社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工圖審查工作；審查合格，在施工圖設(shè)計文件上批準(zhǔn)簽章。政府主管部門對施工圖審查社會機(jī)構(gòu)及其專業(yè)審查人員進(jìn)行認(rèn)定，經(jīng)認(rèn)定的專業(yè)審查人員才能從事施工圖審查工作。施工圖審查社會機(jī)構(gòu)受政府的委托，進(jìn)行施工圖審查的具體實(shí)施工作。


相關(guān)法規(guī)的完善

從表1可以看出，施工圖審查制度相關(guān)的法規(guī)主要由國務(wù)院以及住建部（原建設(shè)部）兩個機(jī)構(gòu)頒發(fā)，在近20年的發(fā)展過程中，相關(guān)法規(guī)亦隨時代發(fā)展出現(xiàn)不同程度的變化，在一定程度上造成了出臺的法律法規(guī)缺乏一致性。因此，為實(shí)現(xiàn)施工圖審查制度更有效地運(yùn)作和發(fā)展，需要完善施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)，消除相關(guān)法律的沖突，并將其上升至施工圖審查立法的層面。目前，完善施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)應(yīng)從消除現(xiàn)有法規(guī)的不一致處入手，以達(dá)到統(tǒng)一思想的目的。

（1）統(tǒng)一施工圖審查制度相關(guān)法規(guī)
如表2所示，施工圖審查制度相關(guān)規(guī)定幾經(jīng)變化，且各自所屬的法規(guī)均處有效期內(nèi)，給下級單位的政策執(zhí)行帶來巨大困難。由此，在制定法規(guī)前，相關(guān)部門可多溝通，確保法規(guī)的一致性，并且對已有法規(guī)進(jìn)行詳細(xì)解讀，通過最高級別的法令法規(guī)明確當(dāng)前工作究竟應(yīng)該以哪部法規(guī)為基礎(chǔ)，如在法規(guī)中明確：施工圖審查主體為政府行政主管部門，下位法應(yīng)以此為基礎(chǔ)。

（2）解決與行政許可法的矛盾
在住建部令13號的規(guī)定下，各地行政主管部門往往會根據(jù)本地實(shí)際情況，設(shè)立相應(yīng)的施工圖審查機(jī)構(gòu)成立條件并進(jìn)行行政審批，對整體施工圖審查機(jī)構(gòu)數(shù)量進(jìn)行控制，起到了很好的效果。但此規(guī)定卻與《行政許可法》的規(guī)定存在不一致，該法規(guī)定達(dá)到相關(guān)要求的合法機(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予其從事特定的行為。因此，住建部令13號可進(jìn)行適當(dāng)修改，避免相關(guān)內(nèi)容與上位法相沖突，如提高準(zhǔn)入條件，或爭取能夠在上位法中增添針對一些特定行業(yè)的行政許可方式的解讀。

（3）解決與行政處罰法的矛盾
行政處罰是主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的有力措施之一，但是作為住建部令13號中最有震懾力的“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式，卻又與《行政處罰法》相矛盾，該法規(guī)定部委制定的法規(guī)可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。如此一來，最有威懾力的管理方式，卻又成了最沒有說服力的方式，不利于行政主管部門進(jìn)行管理?；诖?，住建部令13號可提高罰款金額或加大已有符合上位法的懲罰方式力度，并積極尋求上位法中對“暫扣或者吊銷許可證”的處罰方式的解讀。

本文從施工圖審查制度相關(guān)的法規(guī)入手，研究梳理了施工圖審查制度的建立及其發(fā)展歷程。按施工圖審查制度的立法進(jìn)程，劃分為3個階段，即行政審批階段、行政審批與市場化交叉階段、市場化階段進(jìn)行比較分析，梳理探討了施工圖審查相關(guān)法規(guī)制度的發(fā)展變化以及對施工圖審查制度施行的影響。據(jù)此，就施工圖審查相關(guān)的基本問題，包括施工圖審查的性質(zhì)、施工圖審查的體制、相關(guān)法規(guī)的完善等，進(jìn)行討論并提出建議。（本文第一作者陳建國為同濟(jì)大學(xué)工程管理研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師。）

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